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温宗国:“无废城市”建设的关键路径及国家试点展望

在自然资源的瓶颈、固废处置对土地资源的占用,以及环境污染问题的限制之下,多国将“零排放”作为了发展愿景和努力的方向。但与水、气、土等领域相比,固废领域的管理有着更高的复杂度。清华大学环境学院循环经济产业研究中心主任/教授、国家“无废城市”建设试点咨询专家委员会委员温宗国分享了他对“无废城市”建设关键路径的思考。

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本文根据嘉宾发言内容整理,未经本人审阅。

我国无废城市建设推进现状

我国从十九大开始提出“加强固体废弃物和垃圾处置”改革任务,深改组将“无废城市”建设试点列入2018年工作重点,国办印发《“无废城市”建设试点工作方案》,推进“11+5”试点等,有了很快的进展。按照整体要求,需要实现城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全等。试点任务包括实施工业绿色生产、推行农业绿色生产、践行绿色生活方式、提升风险防控能力、激发市场主体活力等。

这5个目标,需要在11+5试点城市中进行探索和试验。在这些试点城市中,有生态脆弱的城市、经济欠发达的地区,还有资源枯竭城市、老工业基地转型的代表等。从规模和发展水平上来看,少数的城市在两百万以下的人口,多数都是在两百万以上的大型城市和超过五百万的特大型城市,城镇化率基本在70%左右;在产业结构上,第三产业有占比高达80%的,也有不少只有30-40%的部分。总体来看,试点城市具有较好的典型代表性,且有着较高的覆盖面。

同时,这些试点城市在固废治理方面面临不同的挑战。如在一些老工业城市,工业固废大量堆存的问题非常突出;一些经济比较发达的城市,人均生活垃圾产生量持续增加;绝大部分城市的建筑垃圾综合利用率低、去向不明;部分城市的畜禽粪污产生量非常大,但仍以非规模化处理为主;多数城市秸秆可收集量大,综合利用以肥料化(还田)为主,原料化、燃料化、饲料化等高值资源化利用模式未得到有效开发。这些试点城市各自的固废管理体系基本成型,有着较好的行动计划和实施方案,也有比较好的配套政策。但是工作基础和固废管理水平仍然有明显差异,尤其是生活垃圾处理处置上跟“无废城市”的目标对比,还有很大差距。

无废试点建设的关键路径

在此背景下,围绕源头减量、资源化利用和无害化处置,开展试点的核心工作主要包括制度体系、技术体系、市场体系、监管体系、重点工程等方面的建设。按照公开信息,我们统计分析了试点城市中这五方面重点任务的完成情况,发现各地的任务清单总数及结构比例上差别很大。

详细分解来看,工业源这一块,大多试点工作核心是抓源头减量,项目数量极多,但主要是作为一种管理手段来推进,实际投资额不大,工业废弃物处置/资源化项目以及绿色矿山修复的投资额度较大;危险废物、生活源废弃物,主要部署的工程项目,从建设项目数量上和投资金额上看,单一废弃物处置和综合性处置中心的项目占比遥遥领先;农业源技术体系的支撑非常薄弱,其管理、制度各方面都存在较大差距,包括项目的经济性等,跟生活源、工业源相比较差;再生资源投资也有60多亿。此外,还有搭建固废物联网监控平台、信息管理平台、宣传教育基地建设等方面的工作。

从建设重点工程统计分析图来看,生活源投资金额最高,其次是工业源,再次是危险废物,农业源、再生资源这类的投入比较少。未来投资的重头戏基本上可以由此来判断。生活源的所有工程项目中,从投资热度来看,生活垃圾、建筑垃圾排在前列,其次才是市政污泥。再生资源类的项目基本都上是回收基础设施的建设,其余项目占比都非常小,这与过去这个领域里已经相对成熟以及大力推进垃圾分类有关。农业源中种养循环农业示范、秸秆、畜禽粪污等的投资非常显著,其他的如废旧农、农药包装物等投资额非常低。危险废物里面,工业源是占据最大的比重,投资超过120亿,是试点城市建设的重点工程。

另一方面,看资金来源。对14个试点的近千个项目做梳理,从统计图上看,社会资金是主要投资主体。

长效支撑机制

“无废城市”试点建设的关键途径离不开长效支撑机制,包括制度体系、市场体系和监管体系等。

制度建设方面,地方法律法规、部门规范性文件、专项规划、行动方案,包括明确责任、付费原则等,对于产业的健康发展至关重要;市场体系方面,很多地方在探讨如何用市场化的机制支撑固废管理,包括第三方治理模式、绿色金融信贷、有关财税补贴等,但目前落地力度比较小,还没有打破固有思路;监管体系方面,以前很多固废去向不明,如何监管、如何溯源,如何通过智慧化手段进行精细化管理,都是需要重视的内容。

我们详细把这些城市在不同领域的措施做了梳理,地方政府经常采用的手段是发布地方性的规范性文件为主。但我们希望企业也能够积极参与到规范性文件起草当中,这是市场秩序重要保障。

四个关键问题

总体来看,在参与“无废城市”建设过程中,有四个问题需要投入更多关切。

第一,目前固废管理在职能部门交叉上严重,协调管理机制面临挑战。研究团队梳理了一些推进“无废城市”试点建设工作的责任部门,发现涉及到部门非常多,有些固废管理相关数据不一致,统计口径不一致,一些数据还相互矛盾。根据统计各个城市参与到推进工作中的部门数量,最多的有30个,最少的也有10个。如何推进部门职能的整合,是一项非常关键的工作。

第二,需重视固废的追踪溯源和全过程管理。当前,一般工业固废底数不清、去向不明的问题普通存在,快递、农业等包装废弃物、园林农贸垃圾流向不清,固废产生、转运、利用处置全流程管控体系不健全。这就需要加强统计追溯的监管机制,以及运用智慧化信息平台开展精细化管理。

第三,关注垃圾分类、收集和处置的在系统性。很多城市搞垃圾分类,却不知道分出来的厨余垃圾去了哪儿,有没有处理设施。系统性强调前端分类、中端运输和终端处置要整体协调,后端和前端是相互推进的,前端不分,后面建了处置设施也没有用;后面没有处理设施,前面分得再精细也没有用。这就需要系统考虑、系统推进。

第四,固废处理处置技术选择和空间布局。当前城市固废处理处置(焚烧、填埋、厌氧消化等)工程建设布局分散,土地利用碎片化,各处理设施间的能、水、渣的代谢缺乏有效协同,易形成二次污染,“邻避效应”十分显著,成为城市可持续发展的主要瓶颈。需要考虑协同优化,如焚烧类、填埋类、有机厌氧处置类等应分类别集聚布局,垃圾焚烧等能源中心和填埋中心、有机处置中心、污泥处理中心形成互动,协同处置多源固废和二次污染物。在技术选择方面,要因地制宜,考虑各处置技术的单独优势、局限性和相互之间的互补性。不要过度的去依赖某一项固废处理技术,也不要去完全排斥某一项技术,未来的城市固废处理处置系统应该能实现多源固废-能-水-渣-二次污染的耦合协同。

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