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餐厨垃圾处置PPP项目实操要点分析及未来展望
引言:当前,国家及相关部位层面的相关规范性文件均将垃圾处理行业作为推广应用PPP模式的重点领域,但业界普遍倾向于认为相关规范性文件中的“垃圾处理”仅指城市生活垃圾处理,并不包括餐厨垃圾处置,餐厨垃圾处置应用PPP模式的案例明显少于城市生活垃圾处理项目。餐厨垃圾作为城市垃圾的一个分支,其处置亦应纳入垃圾处理项目大类中予以考虑。对于经论证后适合采用PPP模式实施的餐厨垃圾处置项目,应详细设计项目交易架构并结合项目自身特征考虑交易细节方能保障其成功实践。本文基于笔者在餐厨垃圾处置PPP咨询服务实践,简要探讨了餐厨垃圾处置项目应用PPP模式的操作要点,并对餐厨PPP未来发展形势做一初步研判,供政府相关部门及业界同行交流探讨。
 
一、关于餐厨垃圾的概念
 
结合国内实际情况,在正式讨论餐厨垃圾处置PPP项目相关问题之前,笔者认为有必要首先介绍一下餐厨垃圾的概念。
 
首先,国家层面的概念溯源依据。目前主要为住建部发布的《餐厨垃圾处理技术规范》(CJJ 184-2012)。循此规范,餐厨垃圾为餐饮垃圾和厨余垃圾的总称。餐饮垃圾指餐馆、饭店、单位食堂等的饮食剩余物以及后厨的果蔬、肉食、油脂、面点等的加工过程废弃物,以油脂及固液混合物为主;厨余垃圾指家庭日常生活中丢弃的果蔬及食材的下脚料、剩菜剩饭、瓜果皮等易腐有机垃圾,以固体废弃物为主。简言之,二者显著区别在于产生单位不同,分别为非居民家庭(经营性单位或个体)和居民家庭(两者的性质和处理工艺也有很大的不同)。国内各地以餐厨垃圾处理命名的项目,餐厨垃圾主要指该规范定义中的餐饮垃圾,不包括或较少包括厨余垃圾。
 
其次,检索部分地方层面的规范性文件,则存在“餐厨垃圾”与“餐厨废弃物”两个概念,且可以相互替代。餐厨垃圾相关的概念名称和定义要点如下:
 
 
从上表可以看出,除东莞市外,尽管概念名称或许有所不同(以下姑且统称为“餐厨垃圾”),目前国内各地对于餐厨垃圾的界定首先是有基本共识的,即餐厨垃圾仅源于经营性单位或个体,不包括居民家庭的厨余垃圾。其次,餐厨垃圾有广义和狭义之分,狭义来说仅包括食物残余和废弃食用油脂,广义则还包括食品加工废料和过期食品等。
 
如无特殊说明,本文要点分析部分所探讨的餐厨垃圾指狭义的餐厨垃圾,即包括食物残余和废弃食用油脂。
 
二、全国餐厨垃圾处置PPP项目概况
 
根据全国PPP综合信息平台项目管理库统计,截至2018年5月31日全国入库项目合计7607个,其中餐厨垃圾处置类项目仅24个(按照关键字“餐厨”搜索结果),占比不到1%。
 
从公开的资料来看,入库餐厨垃圾处置项目既包括了前文界定的狭义餐厨垃圾处置,即以食物残余和废弃食用油脂为处置内容,也包括了狭义餐厨垃圾与污泥、污水、粪渣以及厨余垃圾等协同处置。其中,关于废弃食用油脂的称呼,部分地区则以“地沟油”代替。
 
表2全国餐厨垃圾处置PPP项目概况
 
从上表可以看出:
 
(1)入库项目总共24个,目前已有超过一半(14个)项目进入执行阶段,仅2个项目仍处于准备阶段。
 
(2)项目投资规模普遍不大,一般较少超过2亿元,低于1亿元居多,占比接近一半。
 
(3)项目设计总处置能力绝大多数在300吨/天以下,且分期项目数量(13个)与未分期项目数量(11个)基本持平。
 
(4)接近80%的项目合作期限(含建设期)为25年及以上,长期限合作特征明显。
 
(5)绝大多数项目(15个)采用公开招标方式,其次是竞争性磋商(6个),仅2个项目采用了单一来源采购(另有1个准备阶段的项目尚不确定)。
 
(6)处置模式方面,国内餐厨垃圾处置项目总体分为单纯的餐厨处置以及收(集)运(输)处(置)一体化两种类型。入库的24个项目中,有20个采用了收运处一体化模式,为主流处置模式。
 
(7)成功入选财政部示范项目情况:单纯从统计数字来看,成功进入财政部示范项目名单的餐厨垃圾处置项目数量并不算多。但如果对比国内其他行业或领域的PPP项目,则餐厨垃圾处置项目入选财政部示范项目的比例(1/3)其实很高。另外,从示范项目批次分布来看,除第一批次因总数量较少无餐厨垃圾处置项目外,其余批次均有该类项目入选。
 
 
图1入库项目示范项目入选情况
 
三、餐厨垃圾处置PPP项目实操要点分析
 
餐厨垃圾处置项目在应用PPP模式时务必要以通过物有所值评价和财政承受能力论证为基本前提(由于投资体量偏小,技术路线未完全稳定成熟等因素,PPP的适用性论证更需认真对待)。通过论证后,应科学设计项目交易结构,其中的关键点主要包括:项目合作范围界定、项目产出主要边界设定、处置模式选择、基本供应量设置、餐厨垃圾(收运)处置单价调整、邻避效应风险承担以及绩效考核指标体系设计等。
 
1、项目合作范围界定
 
首先是对合作内容进行清晰阐述。为此特别需注意界定项目核心概念,建议在PPP合同中的定义章节清晰界定餐厨垃圾或餐厨废弃物这一概念(以下统称“餐厨垃圾”)及处置内容有关概念(如有必要)。在概念界定的基础上,加上合同正文中清晰的合作范围描述,那么项目合作要点就厘清了,即项目处置物或者说处置对象究竟有哪些。
 
对于分期建设和运营的项目,在界定PPP 项目合作范围时,还应明确说明当前合作或者说当前PPP合同约定的合作范围是仅为一期/近期还是包括更多(对于分两期建设且二期土建工程与一期合并实施的项目也要特别说清楚)。对应地,PPP项目合同中还应有分期实施的衔接机制说明。
 
其次是合作地理范围的约定。重点有二:一是要约定项目公司提供餐厨垃圾处置服务的地理或行政区划范围,以及合作期内的政府方给予的排他性和唯一性承诺。考虑到餐厨垃圾产生及收运量可能接近甚至是预期将超过项目设计处置规模,PPP项目合同还应明确约定上述排他性和唯一性承诺免责的具体情形;二是当前餐厨PPP一般在市级层面实施,但垃圾收运来源和服务对象往往是市属的多个区县,因此PPP项目合同应考虑到未来行政区划发生调整时的餐厨垃圾来源是否可视情况进行相应调整。
 
2、项目产出主要边界设定
 
垃圾和污水处置类项目产出的非实物性十分突出,其核心产出为处置服务,对于这类项目则需要描述清楚产出边界,即提供合格项目产出所应符合的衡量标准。一般需要做好如下方面的约定:
 
(1)预处理分选出的玻璃、塑料、贝壳等杂物处理:PPP项目合同中应对这类杂质处理方式作出明确说明,并由项目公司承诺达到项目所在地市容及环境卫生管理部门或者设计文件批复的相关要求;
 
(2)废弃食用油脂处置后的副产品和沼气:相对后几类产出物为纯粹“废物”而言,废弃食用油脂处置后的副产品和沼气的性质则为资源化利用产品,是可给项目公司带来收入而非消耗成本的产出物。PPP项目合同中应对这类产出物的资源化利用方式及收益归属做出明确约定,并注意嵌入激励机制。其中,废弃食用油脂处置后的副产品,以粗油脂销售为例,需要同时考虑保底设计与超额收益分享,详见本文“基本供应量设置”章节的说明。沼气则需在PPP项目合同中约定去向/用途是自用还是对外销售及相应的数量,对于有对外销售的,还应将外部接纳对象对于沼气的日输出量、销售价格及质量要求(甲烷含量、硫化氢含量,进厂提纯管道的压力及温度要求等)从沼气销售合同中援引至PPP项目合同。
 
(3)沼渣:分为资源化利用和废弃物无害化处理两种处理方式, PPP项目合同应对其作出说明。对于资源化利用的,一般约定其成本和资源化利用收入均归项目公司承担,不计入PPP合作的成本与收入范围,以体现激励相容的原则。另外,一般还会约定脱水处理后的含水率。对于不能资源化利用的部分,则需要在合同中约定清楚具体处置方式、处置价格(包括运输价格与处理价格)以及需确保达到的处置标准。相关处置价格将作为未来中期评估与价格调整的基准(如变动超过一定幅度)。
 
(4)污水:应在合同中清晰描述项目范围内生产废水和生活污水的各自处理方式及处理标准。对于项目设计含有污水处理系统的,自行处理后一般要求达到《污水综合排放标准(GB8978-1996)》中的“三级标准”及《污水排入城镇下水道水质标准》GB/T 31962-2015)中“B级”标准,具体结合项目可研或设计文件等视项目设计要求而定;对于拟交由外部处理的,类似于不能资源化利用的沼渣的外部处理,需在PPP项目合同中约定清楚外部污水处理单位、处理单价、(污水)进水水量及基本供应量、(污水)进水水质标准以及需确保达到的处置标准等,建议正式签约版PPP项目合同将污水处理协议作为合同附件。同样,相关处理单价将作为未来中期评估与价格调整的基准(如变动超过一定幅度)。
 
(5)出厂固废:如项目鼓励实施资源化利用(如有,则PPP项目合同或其附件中应有相应的资源化利用方案),则可约定所有超出餐厨垃圾处理量规定百分比的固体废弃物处理应不再计算成本和综合利用收益(如有)。除资源化外,餐厨垃圾处置项目应以减量化及循环经济为目标,最大程度地减少出厂的固体废弃物量,因此建议PPP项目合同约定每个月的当月出厂固体废弃物的量不高于当月进厂餐厨垃圾量的百分比。其次,同沼渣与污水进行外部处理原则一致,除了“量”的约定,PPP项目合同还应对“(处理单)价”和处理标准有所描述。
 
(6)噪声:一般约定执行《工业企业厂界环境噪声排放标准》(GB12348-2008)有关级别的标准限值,具体可按环评报告极其批复处理。
 
(7)废气与臭气:锅炉废气,垃圾综合处理过程产生的氨、硫化氢、甲硫氢及臭气浓度等各类污染物,油烟废气等废气的排放,应执行国家现有相关规定,具体按环评报告极其批复处理,相关国家标准主要包括:《锅炉大气污染物排放标准》(GB13271-2014)、《恶臭污染物排放标准》(GB14554-1993);同时应规定项目公司应采取相应措施减少各类无组织排放污染源,确保厂界主要污染物指标无组织排放监控浓度符合国家规定允许标准值。
 
同时,鉴于单纯提供处置服务的餐厨PPP项目产出受输入端(即甲方负责的收运垃圾的供给)影响极大,因此,为保证进场垃圾的一致性,这类餐厨PPP项目合同中还应有餐厨垃圾成分标准的说明,作为对政府方或政府方控制的收运单位的约束,并利于在发生较大偏差时便于对计量付费进行调整。这些指标主要包括:餐厨垃圾含水率、(废弃食用油脂)含油率、杂质混同处理(即发现与其他生活垃圾混装后由甲方负责督促整改的责任约定)等。对于与污水、污泥、厨余垃圾等协同处置的,也应有相应的输入端标准说明。
 
3、处置模式选择及调整衔接
 
对于已有地方性规范明确要求实施餐厨垃圾收集、运输、处置一体化运营的地区或城市,在应用PPP模式时适宜直接采用收运处一体化模式。反之,则需要开展具体的分析论证后再做决定。这里需要重点关注的一个问题是:对于采用单纯处置模式的PPP项目,应注意考虑到合作期内地方性规范变动带来的处置模式变动风险,并在PPP项目合同中预留好调整衔接的接口(即餐厨垃圾处置服务费调整的约定,详见后文)。考虑PPP合作期内实施餐厨垃圾收运处置一体化对于餐厨垃圾处理服务费单价的影响,分两种情形:
 
(1)餐厨垃圾收运一体化(即统一收运主体)
 
如PPP合作期内实施餐厨垃圾收运一体化,且本处收运一体化仅指餐厨垃圾收运单位统一至一家收运主体,此种情形下PPP项目公司并不负责餐厨垃圾收运,政府对餐厨垃圾保底供应量(或称“基本供应量”)的承诺不受影响,同时项目公司仍无需考虑收运成本。即项目公司经营成本、处置量及使用者付费收入 (如有)不受收运主体统一的任何影响,该情形下无需调整餐厨垃圾处理服务费单价。
 
(2)餐厨垃圾收运处置一体化(即统一收运和处置流程)
 
如PPP合作期内实施餐厨垃圾收运处置一体化,即项目公司由原来的单纯负责餐厨垃圾处置变成同时负责餐厨垃圾收运和处置,则实施餐厨垃圾收运处置一体化的次年应进行一次餐厨垃圾处理服务费单价调整。
 
需要注意的是,由于收运处置一体化后,项目的资本性支出、经营成本和使用者付费收入 均会发生变化,新的餐厨垃圾处理服务费单价无法按照原有财务模型进行简单调整后计算得出,更不可能以简单的拟合公式同时反应以上复杂变化。该种情形下,应由相关政府职能部门对届时项目公司餐厨垃圾供应量及经营成本进行重新核算,包括基于过去的餐厨垃圾供应量及经营成本情况确定届时合理的餐厨垃圾供应量及经营成本,并对剩余合作期内餐厨垃圾供应量及经营成本进行合理预测。然后,通过投标报价时相同的测算思路来调整餐厨垃圾处理服务费单价。
 
4、基本供应量设置
 
在项目规模由政府方规划确定,收运暂时不纳入项目范围或者收运存在客观困难而政府负有收运协助义务,且项目公司不可自行决定接受项目服务区域外的处理量时,在PPP项目合同中设置由政府方承诺基本供应量是一种合理的机制。基本供应量设置即政府部分承担处理量不足的风险,本质上是一种风险分担机制。基本供应量设置一般是结合相应产生量增长预期设置为逐年或阶段性增加,在此不再多言。
 
需要注意的一类特殊情形是:对于废弃食用油脂由政府方负责收运提供及相应处置后产品收益归属项目公司的项目,应对餐厨垃圾(此处仅指食物残余,废弃食用油脂除外)和废弃食用油脂的供应量分开进行考虑,而不宜设置单一的餐厨垃圾保底量。这是因为:其一,废弃食用油脂处置后产品收益是项目公司收入的组成部分,在维持项目收益水平不变的情形下该部分收入的多少将直接影响餐厨垃圾处理服务费单价;其二,以废弃食用油脂处置后产品为粗油脂(部分项目可能会有更精细化的产品,如甘油、生物柴油等)为例,由于粗油脂作为纯市场化产品,其价格波动较大,考虑到项目执行阶段实际粗油脂收运和销售规模一般低于设计指标对应的规模,因此有必要考虑对粗油脂销售设置保底和超额收益分享机制,有如下两种方案可供考虑:
 
(1)设置粗油脂保底数量,同时对粗油脂销售收入超出设计规模的粗油脂销售收入则采用超额收益分享机制。此种方案下,最主要的问题是如何确定各计算期的粗油脂销售价格。建议采用简化方案,即设置基准期的粗油脂市场价格,此后年度的粗油脂计算价格按照项目所在地的PPI指数进行调整。
 
(2)设置粗油脂保底金额,同时项目公司的销售收入对超出设定上限收入的部分启动超额收益分享机制。此种方案下,最主要的问题是政府方如何确定项目公司的销售收入,建议采用月度报告和年度审计的方式。
 
以上两种方案相对而言,第一种方案操作简便,但由于粗油脂市场价格实际波动,导致项目公司的实际收入和测算收入会有一定的差异。第二种方案可以有更精确的数据,但需要政府在监管措施中增加对于项目公司财务的审核和审计工作。
 
5、餐厨垃圾(收运)处置单价调整
 
餐厨垃圾(收运)处置单价(以下简称“服务单价”)调整应全面考虑以下三种触发因素,建议在PPP项目合同中以独立章节加以明确规定:
 
(1)成本上涨:考虑两类情形。情形一:经济通胀引发的或者非通胀引发的人工、电力、燃料等经营成本上涨;情形二:收运系统、处置系统资本性支出增加。两种情形的调价方式不同。
 
对于情形一,调价方式有两种:①如合同约定了n年一调的常规调价机制,则适合采用如下方式调整服务单价:即设定一个固定基期,调价后单价=基期单价+单价调整变动额。其中,单价调整变动额计算的思路为服务单价构成中诸如电费、固废焚烧费、污水处理费及人工费等各构成因子加权平均变动幅度(仍与基期相比)乘以基期的初始服务单价,但需要扣除掉资源化利用副产品收入对服务单价的影响。②由于服务单价需要弥补项目经营成本,包括固定成本和可变成本,由于固定成本在情形一下未受影响,则服务单价可按照仅就可变成本部分变动影响进行调整,调整后服务单价=(调整期最近一期服务单价-固定成本)*调价系数+基期固定成本。其中:固定成本应包括初始服务单价包含的固定资产折旧、无形资产摊销、所得税及税后利润部分。
 
两种调价方式原理基本一致,均考虑可变成本项对价格构成的影响,第一种调价方式相对更加科学(因考虑了资源化利用副产品收入对服务单价的影响)和可操作(第二种调价方式中的固定成本相对较难合理度量)。
 
对于情形二:调价则更为复杂,具体参见本文对于“处置模式选择及调整衔接”中相关论述。
 
(2)处置标准变动:由于处置标准变动可能仅增加日常经营成本,也有可能需要增加处置系统的资本性支出,因此可参照上述情形(1)相应调整服务单价;
 
(3)新增产能:即当一期/近期工程接近满负荷运转时需要启动二期/中期(或者远期)工程。当二期/中期(或者远期)工程进入正常运转后,需要对服务单价进行调整。调整方式参照情形(1)中的资本性支出增加情况的处理。
 
6、邻避效应风险承担
 
关于邻避效应引发的风险由谁承担的问题,其处理原则简单来说应当考虑由谁引起、是否可人为避免以及谁更有能力化解风险。逐一来分析如下:关于“由谁引起”,显然不是PPP合作双方中的任何一方,而是社会公众或者说第三方;关于“是否可人为避免”,鉴于国内有诸如杭州等城市,国外有法国和德国等发达国家均有成功化解邻避效应的实际案例,也就是说,这类风险实际上是可以通过政府方提前主动作为来防范的;再看谁更有能力化解风险,由于这类矛盾产生和爆发是在项目建设之前或者项目建设过程中,因此政府更有能力加以干预,通过建立有效的公众全流程参与机制、事前沟通协商机制以及合理的风险补偿机制等方式来进行防范。同时,尽管项目建成后的运作主体是PPP项目公司,但在公众眼里,政府是并且应该一直是公众利益的坚定代表,因此,公众的对抗对象或者说诉求表达对象一直都是政府,而非PPP项目公司。
 
综上分析,应由政府方承担邻避效应引起的诸如项目停工或群体性事件风险。PPP项目合同的甲方承诺章节、项目建设及项目运营章节中,建议做类似如下的详细约定:“甲方(实施机构)或甲方(实施机构)政府所属的相关职能部门应承诺并确保在项目建设开工前完成周边居民及单位走访及/或听证工作,并取得居民和单位同意书/意见书”,以及“如项目在建设阶段/运营期间或之前受到周边居民或有关单位反对甚至是对抗,且该等反对或对抗与乙方(社会资本或项目公司)经营行为无关,而使得项目建设/运营工作受到不利影响并可能导致乙方(社会资本或项目公司)违约的,则甲方(实施机构)或甲方(实施机构)政府所属的相关职能部门应/将在乙方(社会资本或项目公司)申请或要求下及时出面干预和化解该等风险,否则相应风险所带来的损失由甲方承担。”
 
同时,PPP项目合同也应设有项目公司在建设与运营环节均负有信息及时公开、开辟渠道并接受公众意见反馈等义务的相关规定。对此,一种可行的做法是:参照(生活)垃圾焚烧发电行业落实“装、树、联”工作,让服务企业安装污染源监控设备,实时监测污染物排放情况,在显著位置设立显示屏,将污染排放数据实时公开,以及企业的自动监控系统与环保部门联网。如此一来,不仅能促使企业达标排放,还为公众参与提供了一种良好渠道,有利于群众及时获取企业排污信息,化解抵触情绪和恐慌心理。类似规定亦可为餐厨垃圾处置PPP项目实施方案与合同借鉴。
 
7、绩效考核指标及按效付费机制设计
 
第一,关于指标选取。笔者认为,应从“需求-成果-绩效-载体”的这一逻辑链条出发选择绩效指标,从而能兼顾到过程性指标与成果展示性指标,且应适度向后者倾斜。指标选取应遵循相关性(与项目经营主体经营行为的过程和结果相关)、可观性(即可视或者可度量)以及可控性(即相关指标应是社会资本或项目公司直接影响和控制的)。
 
第二,关于按效付费机制。理论上来说,餐厨垃圾处置量是餐厨垃圾处置绩效考核关注的核心内容,从这个意义上来说,按量(合格处理量)付费已在很大程度上体现了按效付费。考虑到处置过程与处置结果达标与否是垃圾处置类项目绩效考核关注的共同重点,因此还可部分结合比例支付制,即按照绩效考核得分对应的支付比例进行付费外。此外,还可以采用比例支付制与重大失责直接扣费相结合的支付机制。
 
以笔者曾经参与的一项餐厨实践为例。项目运营绩效考核指标由两部分构成:一是由诸如污水、固废、废气、噪声等构成的环境类考核指标,二是由包括连续运行、密闭运行和场区环境等基本要求,以及来料接收、计量、安全操作等运营管理要求以及报告制度落实要求等构成的非环境类考核指标。针对两类不同的考核指标,并根据指标自身的考核特性以及指标重要性不同,设置不同的“按效付费”具体机制,即通过违规处理量或无效处理量的设置,直接从结算量中扣除,从而实现与政府付费的“挂钩”,以及打分制下打分结果与政府付费的比例直接“挂钩”,考核体系可以变得更加全面、合理和完善。
 
最后,除了以上列明的要点外,根据这类项目特点,餐厨垃圾处置PPP项目还应做好试运行期间的付费设计安排、约定好调试与试运行期间的费用承担原则、计划内暂停与计划外暂停的处理、超负荷运行下的应急处理、信息共享与数据联通等信息化监管手段应用等相关安排。
 
四、餐厨垃圾处置PPP行业未来展望
 
“十二五”期间,国家发改、住建及环保主管部门实施了多项行动计划,地方政府也出台了相关政策,极大推动了餐厨垃圾处理行业。但我国餐厨垃圾处理设施建设整体起步较晚,市场缺口较大,加上近年来环保行业发展政策逐年“加码”,预期未来餐厨垃圾处置市场需求将依旧旺盛。同时,PPP模式有望在餐厨垃圾处置行业得到更为广泛的应用。预期未来餐厨PPP项目将呈现出以下两大特征:
 
其一,纵向一体化特征更加显著并向纵深拓展。餐厨垃圾处置领域将全方位引入市场机制,对餐厨垃圾收集、运输、处置各环节进行系统整合,统一交由社会资本为主体的项目公司进行实施,从而进一步丰富了餐厨垃圾处置的内涵。同时,随着设备系服务商的加入,产业链将进一步向上游延伸,进一步整合餐厨处置装备与餐厨处置服务,餐厨处置上下游相关产业链得以整合和全面“打通”,系统集成效率更高。
 
其二,横向一体化加快发展。可能将会在三个层面发生:一是餐厨垃圾与污泥、污水、粪渣以及厨余垃圾等进行协同处置;二是在循环经济产业园、静脉产业园等园区范围内与生活垃圾处理、危废处理、污水处理以及其他废弃物资源化利用和再生资源回收产业进行整合发展;三是与城市环卫融合发展,即在一定的行政区划范围内将餐厨垃圾与城市生活垃圾、等诸如环境卫生事业加以整合和打包,交由统一交由市场化处置主体进行实施。
 
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