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常纪文:垃圾分类国策下的环卫服务管理升级

距离习总书记在上海嘱托垃圾分类已经过去一年,各地的垃圾分类工作正陆续开展,不少城市在实践中收获了丰硕成果,也有一些地区有了新的困惑与思考。近日,在2019(第二届)环卫一体化高峰论坛中,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文向与会嘉宾分享了他对垃圾分类国策下环卫服务管理升级的思考。

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常纪文

本文根据嘉宾发言内容整理,未经本人审阅。

垃圾分类收集处理的理论与实践

一直以来,不断有人质疑我国垃圾分类是否开展得太早,老百姓还没有形成意识。我认为,我国的垃圾分类部署符合国情,并与发达国家普遍开展垃圾分类的时间窗口基本一致,可以往下推。国外很多地方有垃圾分类立法,我国也有不少地区如深圳,已经开展了相关立法。时机正好,但是要保持必要的历史耐心。

习总书记说垃圾分类是一个新时尚,新时尚是一种文明习惯,所以垃圾分类不宜做得太豪华,豪华的做派这与垃圾分类的宗旨是相违背的。实际上,垃圾分类是一个习惯,有钱的地方可以搞,没钱的地方可以搞。一些不同类型的地区也取得了不同的成就:如湖南省国家机关的垃圾分类;上海市在每个垃圾分类投放点设指导员,点后面建小房子,房里有很多垃圾桶,分类到位;在上海,曾经有人反映扔垃圾时破袋环节容易把手弄脏,后来改进了做法,直接将垃圾袋里的垃圾倒进去,再将垃圾袋扔在旁边专门的桶里;有人反映只能早晚两个时间节点扔垃圾,很不方便,后来一些地方就改成了24小时有投放点可扔的模式。

垃圾分类既解决环境污染这一自然问题,也解决社会文明这一社会性问题,因此不能脱离中国的自然和社会国情来设计管理和运行的模式即体制、制度和机制,更不能言必学发达国家甚至囫囵吞枣地照搬国外的垃圾分类模式。西方的东西要学,但是不能照搬。比如我国解决雾霾污染问题,同样不是依照西方经验,而是用中国模式在推进。中国的垃圾分类,和雾霾治理一样,很多东西要实现本土化。垃圾分类为什么总书记有信心呢?因为社会制度具有优越性,包括基层党委和政府,居委会、村党支部等,一级管一级,有组织保障。

在进程方面,我认为垃圾分类需要5-10年,需要结合中国的国情,先易后难。对于国家机关、学校、医院,可以率先开展;穷的地方和富的地方也可以用不同的分类办法。如很多村干部,对于配垃圾桶很高兴,但是对于监督分类没有积极性,对于这一类的就要引入考核。在村镇级别,东部地区、大中城市的郊区村,可以早日开展;中部地区的部分农村可以随之跟上;西部地区的农村,可以缓一缓,但必须按中央部署推进。

钱从何来?政府财政仅能支持一些样板,要全面推开很难;想让老百姓掏钱,同样困难。我的家乡交垃圾费已经五年了,每人每年20块钱,,但杯水车薪,不足的由政府来补贴。在一些地区,捐款也成为了重要经济来源,如在湖南宁乡陈家桥村村民捐了两千万,政府给了一些,将村里的环境整治得非常好。此外,还有一些地方为了节约经费,将专用垃圾运输车改成了上午收一类、下午收另外一类,这些思路可供参考。

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如何管理?精神奖励和物质奖励都需要。包括很多地方开展每月评奖、每年评奖,给予物资奖励,贴上笑脸墙,还有告诫、评比等多重手段。农村是熟人社会,因而在村镇垃圾分类工作的开展中,尤其需要通过各种奖励手段提升效率。

怎么收费?完全靠垃圾分类收费来解决暂时是不可行的。目前,仅看垃圾分类这一个环节,是亏本的买卖。但或许可以把垃圾分类看成社区治理的一个组成部分,考虑把垃圾分类和别的东西捆绑在一起。如在上海,一家企业以前将一个小区的垃圾分类服务和一些家政服务捆绑,包括给孤寡老人买菜买面等,这些事项能够带来一定利润空间。

垃圾分类工作如何统筹规划?

一是规划和制度建设宜先行,设计要科学。在规划方面,要将垃圾分类纳入“无废城市”建设的格局中予以统筹考虑;其次,在制度方面,需要在制定垃圾分类推进方案的同时,制定或者修改国家层面的法律法规和地方层面的法规规章;在农村面积大的城市,农村和城镇垃圾分类应当分开管理,如市区和区县城区的垃圾分类由城管委负责,农村的垃圾分类应当由农村和农业部门负责推动;对于农村垃圾分类,可以建立“门前三包”制度、垃圾分类按户考评制度、垃圾处理收费制度、特殊困难户收费减免制度等制度,有了制度的保障,垃圾分类和处置工作才能走得规范,也才能走得远。

二是统筹好城市和农村垃圾分类战略和方式、要求。在城乡一体化统筹发展的时代格局下,城乡垃圾分类的管理方法、组织形式、激励机制等应当有所差别。城如农村单家独院的居住方式,决定了垃圾分类好发现、好奖惩;农村总体上是熟人社会,城市基本上是陌生人社会,农户村组管理的协作基础强于松散管理的城市居户。在城市,从单位类型来看,可以从机关、学校、医院等公共机构先行启动;从区域来看,可以从具备天然条件的胡同区和别墅区先行启动。在积累一定的经验、产生一定的社会影响后,再全面推广。

三是建立科学管理、部门协同和区域考核的体制和机制。在农村垃圾分类的治理体制方面,建议发挥政府引导、村党支部支持、村委组织协调、村民自治、乡贤共治的作用;在城市垃圾分类的治理体制方面,建议理顺商务部门、住建部门、环卫部门、民政部门在垃圾分类方面的职责,整合废品回收体系、小区物业回收体系、环卫垃圾收集体系、居委会工作体系和政策体系,确保工作同心、同向、同行,形成城镇垃圾分类管理的合力。

四是垃圾分类不能搞运动,急功近利,要考虑周到,稳中求进,久久为功。发达国家的经验表明,垃圾分类文明的转型需要一到两代人的时间,要讲究适当的推进方法,要方便人民群众。可以借鉴上海的经验,一个社区可以增加一个24小时都可以投放垃圾的设施。

五是开展不同垃圾的协同处置。如在内蒙包头,垃圾焚烧发电厂区内还建设有一家餐厨垃圾处理厂,餐厨垃圾经过热处理后进行厌氧发酵,产生的沼气用来发电,剩下的固体残渣用于生产黑水虻。垃圾的协同处置是最经济和最高效的,各地可探索建设垃圾协同处置的设施。

六是开展特殊垃圾的资源化。包括园林绿化垃圾、建筑垃圾、大件家具等特殊垃圾,已经成为一些城市头疼的问题,一些地方目前缺乏应对措施。这些在湖南长沙、江苏苏州、上海等地有着先行经验,可供参考。

七是征收跨区域垃圾处理生态补偿费。垃圾填埋和焚烧之所以产生邻避效应,一个重要的原因是垃圾收纳地缺乏利益保护。为此,上海、江苏、浙江、湖南等地出台了征收跨区域垃圾处理生态补偿费制度,对于将垃圾运送到本市其他区县或者乡镇的,应当既缴纳垃圾处理费,也得按照一定的标准向垃圾处理地缴纳生态补偿费。建议对这项制度予以法制化,减少邻避效应的发生。

垃圾分类要避免的几个误区

为了把城镇垃圾分类工作做严做实,防止方向走偏或者成效不佳,必须避免一些误区,解决一些问题,并纠正一些偏差。具体来讲,要注意以下几个方面的问题。

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要不得的宣传

一是不立足于中国现实国情,盲目借鉴甚至照搬国外模式,垃圾分类有效性不足;二是试点示范样板“盆景”多,设施建设过度智能化和形象化,难以复制和推广;三是前端分类方法贪多求全,与后端处理环节和能力脱节;四是大规模撤除社区和街头的垃圾桶。五是轻易设置罚款并采用信用制裁机制。

垃圾分类要开展的法制建设

为了适应新时代推进垃圾分类工作的生态文明需要,需要补足立法短板,创新和健全相关的制度和机制。目前,全国人大常委会正在修订《固体废物污染环境防治法》。 “修订草案”设立了第五章“生活垃圾污染环境的防治”,对垃圾分类作出了一些基本规定,尽管不太系统,但是还是具有相当强的知指导意义。

我国的垃圾分类需要统筹完善制度和标准。垃圾分类是一个系统工作,无论是城市还是农村,都可以建立门前三包、分类投放、分类收集、分类运输、全程减量、分类处理等方面的制度。在政策和标准制定上,应当针对这些环节,设计完备的操作规范和保障政策,形成健全的规范体系。

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